2014-10-20 中國國家公園體制，離成熟還有多遠

日前，“國家公園建設思路”研討會(huì )在北京大學(xué)舉行。來(lái)自官產(chǎn)學(xué)研的100多名代表參加了會(huì )議，并展開(kāi)了一場(chǎng)頗具價(jià)值的對話(huà)交鋒。

立法時(shí)機是否成熟

廣義的國家公園，其實(shí)在中國早已有之，包括自然保護區、風(fēng)景名勝區、國家森林公園等等。而直接以“國家公園”命名則始于2006年，當年8月1日，普達措國家公園在云南省香格里拉縣揭牌。

清華大學(xué)景觀(guān)學(xué)系主任楊銳認為，中國要建立國家公園體制，是因為它是全民福利的表現，是國家軟實(shí)力的體現，是美麗中國的核心載體，是中國夢(mèng)的華彩樂(lè )章。一個(gè)好的國家公園制度體現在全民利益優(yōu)先和保護優(yōu)先上，建立的難點(diǎn)在于如何在體制上保障權利和責任的清晰化和平衡關(guān)系。

基于此，北京大學(xué)旅游研究與規劃中心主任吳必虎強調了國家公園綜合立法的必要性和緊迫性?！熬拖穹训皽?，我們目前的相關(guān)立法就是雞蛋歸雞蛋、番茄歸番茄。國家公園應該綜合立法，所有的國家公園都應該保護，同時(shí)要向公民提供戶(hù)外教育的機會(huì )，要細化法規內容，增強法規的可適用性?！?

據了解，國外較為成熟的國家公園法律都對資源的約束和展示進(jìn)行了雙向度的呈現。例如1916年的《美國國家公園組織法》和1930年的《加拿大國家公園法》就明確了國家公園的地位、概念、建立目的、確立程序和管理的各項事宜等內容。

國家林業(yè)局自然保護區管理司副司長(cháng)褚衛東認為，國家公園建設是當前生態(tài)文明制度建設的一個(gè)抓手或者突破口?！拔覀儸F在思考更多的還在個(gè)體公園及其建設層面上。在這一點(diǎn)上，要全面理解國家公園的專(zhuān)屬概念，正確理解中央提出國家公園體制建設的本質(zhì)要求?！?

對于具體的立法過(guò)程，吳必虎建議，從立法理念上看，要以自然生態(tài)保護和資源的合理利用為目的，不能把國家公園等同于目標單一的自然保護區或旅游開(kāi)發(fā)區；從立法內容上看，國家公園綜合立法是關(guān)于資源、環(huán)境、發(fā)展、生態(tài)以及人與自然之間關(guān)系的復雜課題，綜合運用民事、行政和刑事責任的制約作用，將國家公園的設立與管理、土地權屬與當地居民與外來(lái)訪(fǎng)客權利保障、資源利用與保護等做出制度規定和約束。

北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院李文軍教授在比較中美異同的基礎上，指出可以考慮國家公園大法與各類(lèi)專(zhuān)業(yè)法并存。

環(huán)保部生態(tài)處處長(cháng)房志則認為，中國是一個(gè)自上而下的體制，按照之前的慣例和經(jīng)驗，可能還得先試點(diǎn)、后整合、再總結經(jīng)驗、最后立法。如果要先立法后整合，是否符合國情，很難做出判斷。

中國社科院旅游研究中心學(xué)術(shù)顧問(wèn)劉德謙認為，國家公園范疇體系的確立與立法滯后，是中國國家公園體制建設的兩大制約因素。我國相關(guān)部委、局此前下屬的各類(lèi)型園區，若能依據國家公園體制建設的目標，進(jìn)一步制定和完善相關(guān)規范，并據此努力探索，經(jīng)過(guò)兩三年試點(diǎn)后，再來(lái)共商中國國家公園的立法，一部包括國外經(jīng)驗和本國經(jīng)驗的《中華人民共和國國家公園法》及其相應配套法規的完成也就順理成章了。

“九龍治水”局面怎么改變

北京林業(yè)大學(xué)自然保護區學(xué)院院長(cháng)雷光春表示，我國現有的各種類(lèi)型保護地在幾十年的建設經(jīng)驗之上，應提升到一個(gè)新高度。怎樣將其融合到國家的長(cháng)期發(fā)展戰略之中，是國家公園的相關(guān)管理部門(mén)和社會(huì )各界需要共同思考的。

西南大學(xué)國家公園研究室主任王連勇表示，中國政府在吸納國外保護區和國家公園理念的過(guò)程中，也創(chuàng )立了具有中國特色的保護地命名方式。進(jìn)入21世紀后，國家公園理念對相關(guān)的行政體制產(chǎn)生了很大的影響，并逐漸形成了大家所說(shuō)的群龍治水格局。命名體系和管理體系重構，是不能回避的問(wèn)題。

國土資源部國家地質(zhì)公園評委陳安澤認為，我國目前尚未完全樹(shù)立國家公園理念，沒(méi)有一部完善的國家公園管理法，多部門(mén)分散管理無(wú)法形成強力有效的國家公園體制，專(zhuān)職管理隊伍能力建設滯后。

中國城市規劃設計院風(fēng)景園林所所長(cháng)賈建中表示，對于國家公園的管理，當前需要破解“九龍治水”局面。依托現有基礎，探討如何在風(fēng)景名勝區的基礎上建立國家公園，是非常有必要的。

水利部規劃建設處處長(cháng)詹衛華認為，目前的局面是“九龍管水”，而非“九龍治水”。治是一個(gè)行動(dòng)、一種責任，如果大家都去治水，那么水的問(wèn)題肯定能破解。如果大家都去管水，把管當作一個(gè)權力，這就管不好。

九寨溝管理局副局長(cháng)王強介紹了九寨溝國家級自然保護區、風(fēng)景名勝區、森林公園、地質(zhì)公園和5A旅游景區一套班子五塊牌子的現狀?！霸诠芾砗烷_(kāi)發(fā)過(guò)程中，‘九龍治水’曾是九寨溝很突出的一個(gè)問(wèn)題，我們不希望把將來(lái)的國家公園變成第6個(gè)婆婆?！?

國家旅游局規劃財務(wù)司副司長(cháng)王潤華提出，國家公園體制建設的兩個(gè)關(guān)鍵分別在于統一管理和提升管理目標。在我國，現有體制不能一步到統一，必須分步走。采取分步走的時(shí)候，從“九龍治水”到“一統天下”，就達到了它的效果。如果“九龍治水”變成“十龍治水”，就沒(méi)有達到預期效果。

國家文物局文物保護與考古司副司長(cháng)唐煒則提醒，應該將文化遺產(chǎn)資源的保護管理積極納入國家公園體制建設之中。目前各部門(mén)都參與的管理機制，可能并不一定不利于遺產(chǎn)保護，而高度集中的權力部門(mén)，有可能一旦做出錯誤抉擇，就失去了一種平衡和制約的有效機制。當然，這并不意味著(zhù)遺產(chǎn)地的保護管理機構就不能實(shí)行統一管理。

在梳理現有管理體制之后，北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)旅游發(fā)展研究中心主任張玉鈞認為，中國應該采用地方和中央相結合的模式，這可以被稱(chēng)作東亞型的保護區管理模式。

中國科學(xué)院地理所研究員鐘林生強調，我國應該遵守生態(tài)系統管理原則，建立一套管理有效、運行高效、責權統一、符合國情的中國國家公園管理體制。

保護和利用的關(guān)系如何處理劉德謙認為，我國國家公園在推動(dòng)保護和作為科學(xué)、教育基地時(shí)，也難于排斥它所應該具有的適度提供旅游休閑的功能。雖然我國旅游主管部門(mén)沒(méi)有自己專(zhuān)屬管理的園區，但其《旅游景區質(zhì)量等級劃分與評定》、《國家生態(tài)旅游示范區建設與運營(yíng)規范》等所提出的服務(wù)目的與規范，也是各個(gè)類(lèi)型園區創(chuàng )建國家公園時(shí)值得參考的。

北京交通大學(xué)旅游規劃研究所所長(cháng)余青表示，今后的國家公園體系應包括類(lèi)似美國那樣的園路體系?！拔覀冊谖磥?lái)的國家公園體系建設中，應該重視風(fēng)景道路的建設，因為這是國家公園實(shí)現平衡發(fā)展的一個(gè)紐帶，有助于正確處理保護與利用的關(guān)系、公園中的訪(fǎng)客體驗和資源環(huán)境保護之間的關(guān)系?！?

武夷山管委會(huì )世界遺產(chǎn)保護局局長(cháng)黃賢格表示，要建立國家公園體制，必須解決土地和山林權屬問(wèn)題。武夷山為理順景區與3鄉鎮7村以及周邊15村的關(guān)系，2008年與各村簽訂協(xié)議強化保護與管理，讓使用權和所有權分離，解決了村民利益分配的問(wèn)題。從更宏觀(guān)的角度而言，要建立國家公園體制，政府必須加大生態(tài)保護力度，如果國家投入不能跟進(jìn)，估計隨后的保護可能會(huì )遇到更大困難。

“國家公園的體制建設，需要處理好國家公園與當地政府、與有關(guān)部門(mén)的關(guān)系。各景區要把國家公園作為最高榮譽(yù)來(lái)對待?！碧┥焦芪瘯?huì )副主任王愛(ài)華說(shuō)。

云南普達措國家公園相關(guān)負責人丁文東表示，對于周邊社區的旅游反哺，是普達措國家公園和社區共同發(fā)展的需要，也是保護傳承民族文化的需要。今后3年，普達措將投資600萬(wàn)元把附近的洛茸村打造成民族文化村，在提高社區民眾經(jīng)濟收入的同時(shí)，豐富普達措國家公園的文化內涵。

中國公園協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)李亮認為，建立國家公園體制屬于上層設計范疇，符合中國國情，國家公園的實(shí)踐印證了“綠水青山就是金山銀山”的大觀(guān)念。美國的國家公園除了自身的經(jīng)營(yíng)收入，起碼還有中央財政、慈善機構、企業(yè)贊助等三大塊投資渠道，這些都值得借鑒。

（文章轉自第一旅游網(wǎng)，僅供交流學(xué)習使用）